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監理企業參與政府購買第三方服務的嘗試

 作者嚴明,文章刊載于《建設監理》2018年12月刊。有刪減。

1   監理企業轉型升級的方向

 

住房城鄉建設部于2017年7月7日下發了《關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》(建市[2017]145號),該意見中的主要任務之一是引導監理企業服務主體多元化。文件中提出:“鼓勵支持監理企業爲建設單位做好委托服務的同時,進一步拓展服務主體範圍,積極爲市場各方主體提供專業化服務。適應政府加強工程質量安全管理的工作要求,按照政府購買社會服務的方式,接受政府質量安全監督機構的委托,對工程項目關鍵環節、關鍵部位進行工程質量安全檢查。適應推行工程質量保險制度要求,接受保險機構的委托,開展施工過程中風險分析評估、質量安全檢查等工作。”

廣東省住房和城鄉建設廳于2018年2月2日下發了《關于貫徹落實〈住房城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見〉的實施意見》,文件中明確提出:“鼓勵以政府購買社會服務的方式,委托監理企業協助質量安全監管機構對工程項目進行工程質量安全監督。

2  政府購買第三方服務的需求

 

2.1政府向社會購買服務的總體形勢

2013年9月,國務院辦公廳頒布的《關于政府向社會購買服務的指導意見》拉開了國家立足“頂層設計”、推進政府購買服務工作的序幕;2014年,民政部、財政部發布《關于支持和規範社會組織承接政府購買服務的通知》,政府購買服務工作進入全面推進的繁榮發展期,全國31個省、自治區、直轄市均已出台省一級或直轄市區一級政府購買服務的指導意見,政府購買服務被廣泛應用于各領域的公共服務供給制度安排之中;2015年1月,財政部發布《政府購買服務管理辦法(暫行)》,爲工作的順利和有序開展提供制度保障。

2.2政府向社會購買服務的總體形勢

建築業在我國各行業中屬于高危行業,每年都有大量的建築安全事故發生並造成了惡劣的後果,如人身傷亡、財産損失。隨著工程項目向著大型化、複雜化的方向發展,施工過程中的安全隱患也在不斷增加,而一旦發生安全事故,後果將非常嚴重。

在國家大力推行政府向社會力量購買服務的形勢下,建設工程安全生産監管也可以引入政府購買,推行政府購買服務,解決在監管過程中人員和技術力量不足的問題。政府購買服務按照一定方式和程序,交由具備條件的社會力量承擔,並由政府根據服務數量和質量向其支付費用。同時引入競爭機制,通過政府購買公開招標,以合同、委托等方式向社會購買。

面向政府購買服務的建設工程第三方檢查的實踐意義在于:

(1)檢查權與處罰權分離。政府監管過程中,主管部門可以對建設工程進行監督檢查和行政處罰。檢查權要求權利主體具有較高水平專業知識技能,行政處罰權則要求權利主體依法行政。主管部門購買第三方檢查服務,即將其“檢查權”部分權利委托給相應的專業公司和專家團隊,發揮其技術性優勢,兩方配合,各盡其職。

(2)增強檢查專業化。政府購買建設工程第三方檢查服務,引入專業化工程咨詢單位,設置“專家組”從事具體工作,讓專業的人做專業的事,以彌補政府監管部門在專業技術上的不足,保證檢查結果具體、真實,具有參考性。

(3)推進行政體制改革。在“全面深化改革”的大背景下,十八屆三中全會明確提出了深化行政體制改革的方向,要求轉變政府職能,建設服務型政府。在全面推行政府購買服務的環境中,提出購買建設工程第三方檢查服務理念,不僅是大改革之下的一小步,也符合行政改革的“簡政放權”思想。

 

2.3  政府購買第三方服務的需求

第三方檢查是近年來工程咨詢行業拓展的新型服務鄰域,其相關研究文獻較少,有文章將其概括爲大型房産開發企業公司總部爲便于對各地區公司項目總體施工質量、安全情況、施工進度等進行考察,爲保證其公正性和科學性而需要工程咨詢公司提供的一項工程服務。目前第三方檢查主要被一些大型房産公司采用,如萬科、華潤、金地、中海等,檢查範圍也多局限在施工階段的質量安全檢查,但隨著建設工程行業的不斷發展和項目管理理論的完善,其檢查業務和應用範圍也進一步擴大。

近年來,深圳市政府購買第三方服務需求旺盛,深圳市住建局、深圳市及各區質安站等建設行政主管部門,深圳市前海合作區管理局、深圳市建築工務署及各區建築工務局、各區街道辦等政府事業單位相繼開展第三方質量安全巡查服務。

監理企業作爲獨立于建設單位和施工單位的第三方監管單位,常年奮戰在建設工程施工監管第一線,在工程質量和安全監管方面有充足的人力資源和技術儲備,隨著政府購買第三方服務需求的不斷增大,給監理企業轉型升級帶來了機遇。

3  監理企業參與政府購買建設工程第三方檢查服務實踐

 

前述章節中對政府購買建設工程第三方檢查服務相關過程和需求,以及監理企業參與政府購買第三方檢查服務進行了闡述,在此基礎上,本章節結合具體的項目實踐,以深圳市某區建設工程施工安全專業第三方巡查服務項目爲例,詳細介紹此次購買第三方檢查服務的工作模式與機制特點,並在此基礎上對現有的第三方檢查服務運行模式進行分析,探索改進方向、提出改進意見。

 

3.1  第三方檢查服務概述

3.1.1  項目背景

深圳市某區區域中A、B、C三個片區,區質安站監管在建工程項目約170多個,其中房建工程約90多個,市政及其他工程約80多個,該區項目具有分布範圍廣、項目數量多、工程類型雜等特點,區質安站人員力量不足,很難兼顧所有在建項目,日常監督檢查過程中難免疏漏一些較大安全隱患,因此,區住建局決定購買社會第三方專業單位,進行建設工程施工安全第三方巡查,以彌補質安站的力量不足問題。

本次第三方巡查服務通過公開招標,按A、B、C三個片區劃分爲三個標段,招標確定了三家第三方巡查單位,每個中標單位全年內須按標段對該區監管所有在建項目進行6輪次全面檢查,每次所有標段全範圍檢查結束後,各中標單位檢查範圍進行輪換交叉檢查。

由于該項目招標文件中對投標人企業資質要求是“同時具有房屋建築工程監理甲級資質與市政公用工程監理甲級資質或者具有工程監理綜合資質”,因此,三家中標單位均爲監理企業。

3.1.2  項目服務範圍

該項目服務範圍爲:根據深圳市某區建設工程施工安全專項檢查服務項目的內容和要求,對區質安站監管所有建設工程的所有施工安全及文明施工相關項目,在實施過程中的安全情況進行檢查,並根據檢查結果,出具符合國家、省、市及行業相關法律、法規及標准的檢查報告,並針對不合格項目提出整改意見。

3.1.3  第三方巡查工作內容

第三方巡查工作內容爲:由檢查組對施工過程中的各分部分項工程、安全文明施工、安全生産管理資料以及建設、施工、監理單位履職情況等進行專業檢查。

3.2  巡查的依據

3.2.1  國家、地方及行業相關安全的規範文件

如:《中華人民共和國建築法》《中華人民共和國安全生産法》《建設工程安全生産管理條例》《建築施工安全檢查標准》(JGJ59-2011)等。

3.2.2深圳市某區建設工程質量安全監督站相關

制度、標准、規定。

3.2.3  近幾年第三方安全檢查積累的房建及市

政的相關經驗、制度和優秀做法。

3.2.4  行業內優秀工藝、成熟做法、第三方安

全檢查成果考核應用等。

 

3.3  第三方巡查的實施情況

以下就其中一家監理企業第三方巡查實施情況進行分析:

3.3.1  第三方巡查准備

第三方巡查單位與政府購買服務委托方簽訂合同後,立即開展如下准備工作:

• 3.3.1.1  組建由巡查項目負責人牽頭,下設兩個巡查組的第三方巡查團隊(如圖),並明確巡查人員職責分工。

巡查組負責人由監理企業(第三方巡查單位)具有豐富監理工作經驗的副總工擔任,兩位巡查組組長均爲多年從事施工和監理工作的資深總監,各位巡查員也是多年從事監理工作的專業人員。

• 3.3.1.2  巡查團隊與委托方對接,明確第三方巡查委托需求,掌握片區項目信息,提出需委托方協調事宜。

• 3.3.1.3  編制第三方巡查實施方案和巡查總體計劃,交委托方審批。

• 3.3.1.4  落實辦公場所,配備第三方巡查辦公設施、儀器設備和交通工具。

• 3.3.1.5  巡查實施前業務培訓,巡查人員與企業簽訂廉政協議。

• 3.3.1.6  委托方統一定制巡查人員安全帽和工作牌。

• 3.3.1.7  委托方向所有監管項目發出第三方巡查啓動通知。

 

3.3.2  第三方巡查實施

• 3.3.2.1  第三方巡查團隊根據巡查總體計劃細化每周巡查計劃,兩個巡查組分別按計劃組織巡查。

• 3.3.2.2  一般每個巡查組一天檢查兩個項目,采取飛行檢查的模式,巡查組到達項目之前,僅提前半個小時通知受檢項目總監或者項目經理做好迎檢准備。

• 3.3.2.3  到達項目後先召集受檢項目參建各方主要負責人召開巡查前工作會議,參建單位介紹項目情況,巡查組通告巡查步驟、要求和分工,並強調廉政紀律。

• 3.3.2.4  會後巡查人員按分工進行現場實體和資料檢查,形成書面評分和檢查意見,並在檢查過程實時留存影像資料。

• 3.3.2.5  檢查後召集巡查總結會議,各巡查人員分別通報檢查中發現的問題,將安全隱患問題分類彙總,填寫在《第三方檢查記錄本》上,並由施工、監理單位簽字確認。

• 3.3.2.6  對于現場檢查中發現的安全和文明施工隱患和違法違規行爲,檢查組及時向委托方書面彙報,並提出整改意見。由委托方督促建設、施工、監理單位進行整改,整改閉合後,建設、施工、監理單位將由三方批准的整改報告提交給委托方。巡查單位根據委托方要求進行複檢,至合格爲止。

3.3.3  第三方巡查成果

• 3.3.3.1建立一整套第三方巡查評分標准和評價體系。

• 3.3.3.2當天巡查結束後,兩個巡查組分別針對每個檢查項目逐個出具檢查情況報告。

• 3.3.3.3檢查時間超過一周的,要向委托方提供《安全專項檢查周報》。

• 3.3.3.4每個月針對檢查內容出具一個月度分析報告。

• 3.3.3.5每輪次檢查結束,對結果進行數據整理,出具結果分析報告。

3.4  巡查總結分析

第三方巡查單位經過一輪檢查後,總結檢查情況如下:

3.4.1  巡查組織情況總結

3.4.1.1  本輪巡查曆時兩個月,共檢查68個項目,兩個巡查組各檢查34項次。

3.4.1.2  派出固定巡查人員六人,巡查專車2台,因固定巡查人員病休或者事假,啓用輪換人員檢查8項次,輪換率11.8%。

3.4.1.3  巡查過程中形成《第三方檢查記錄》68份,第三方安全檢查評分表68份,發出重大安全隱患整改通知2份,運用檢查報告系統APP軟件形成檢查情況報告68份。

3.4.1.4提交巡查周報6份,巡查月報2份,巡查結果分析報告1份。

3.4.2  巡查項目情況總結

3.4.2.1  本輪檢查的68個項目中,形象進度30%以下的有11個,30%~80%的有36個,80%以上的有21個,其中房建工程39個,市政工程21個,其他工程8個。

3.4.2.2  本輪對68個項目進行了評分,檢查評分優良的項目19個,占比28%;合格的項目43個,占比63%;不合格項目6個,占比9%。

3.4.2.3  檢查中發現有重大安全隱患的項目2個,占比3%,有一般安全隱患的項目66個,占比97%。

3.4.2.4  一般安全隱患發生率從高到低分別爲高處作業安全隱患26.6%,施工用電安全隱患21.5%,腳手架安全隱患20.9%,文明施工隱患10.1%,安全管理隱患7.3%,施工機具安全隱患4.3%,消防安全隱患3.2%,起重吊裝安全隱患2.4%,基坑工程安全隱患1.8%,模板支架安全隱患1.3%,道路施工(或邊坡工程)安全隱患0.6%。詳見安全隱患分析圖。

經過本輪檢查,總體來看,該片區項目安全文明施工管理處于可控狀態,高處作業、施工用電和腳手架等三項安全隱患較爲突出,占所有安全隱患的69%,需要重點關注;檢查還發現,該片區項目對深圳市住建局頒布的“十大禁令”執行貫徹的不徹底,現場使用人字梯、門字架等進行高出作業的現象又有回頭。

3.5  第三方檢查服務實踐成果

3.5.1  巡查單位借鑒國內外的先進安全管理

經驗編寫合理的施工安全檢查工作方案和流程,制定合理的檢查情況表及量化評分表,爲委托方統一檢查標准、進行施工安全標准化監管工作提供了技術支持。

3.5.2  巡查單位的檢查情況報告在彙總安全

隱患的同時,借鑒國內外的先進安全管理經驗,提出針對性的解決方案,並跟蹤施工工地進行改進,切實提高施工工地的安全管理水平。

3.5.3  巡查單位在月報及總結分析報告中,

彙總了一批針對典型項目安全隱患的典型解決方案,爲委托方監督工地提高施工安全管理水平提供技術儲備。

3.5.4  協助委托方組織召開施工安全主題會,

爲會議准備施工安全專業檢查分析報告,向各施工相關企業宣講檢查情況、結果分析、解決方案。

3.5.5  在委托方監管工地發生安全事故時,

深入事故調查,挖掘事故發生的原因,研究防範性措施。

3.5.6  巡查單位對委托方的施工安全信息化

監管手段提供技術支持,給出了系統建設意見,對信息化監管手段的推廣及應用根據委托方要求提供了支持。

3.6  第三方檢查服務存在的問題和改進建議

3.6.1  廉政問題

第三方巡查過程中,時常發生受檢項目賄賂檢查人員的情況,由于檢查人員各有分工,現場實體檢查會分開行動,難免有個別檢查人員經不起誘惑铤而走險,敗壞了巡查隊伍的廉潔和聲譽。

改進建議:除了企業對檢查人員進行廉政教育,簽訂廉政協議,提高檢查人員待遇,以及到受檢項目宣講廉政紀律等措施外,還要給每位巡查人員配備巡查執法儀,對巡查全過程實時錄像,以避免行賄受賄的現象發生。

3.6.2  檢查結果反饋性差

第三方檢查報告中,巡查組通過分析檢查結果,列出了評分過低需要進行限期整改的工程項目,但委托方未參考其意見下達限期整改通知或采取其他措施,這使得第三方檢查工作流于表面,沒有真正發揮對項目的監管和控制作用。

改進建議:委托方給予第三方檢查單位直接下達限期整改通知的權利,爲了避免第三方檢查單位濫用此權利,委托方可采取監督和考核的措施。

3.6.3  第三方檢查人員水平參差不齊

本次第三方檢查委托的是監理企業,由于監理行業的工資標准相對較低,其所招募的人員技術水平參差不齊,因此,難免出現參與第三方檢查的人員水平參差不齊的現象。

改進建議:第三方檢查服務是專業性強、技術水平要求高的服務項目,監理企業要轉型升級參與第三方檢查服務,就必須轉變思想和觀念,而且要舍得付出更多成本,委派專業水平過硬、能夠獨當一面的專業人員組成檢查隊伍。同時建議適當提高第三方巡查項目取費標准,使得第三方檢查單位願意花更多的錢聘請高水平的人員。

4  監理企業參與政府購買第三方服務的社會效益

4.1  彌補政府主管部門力量不足

改革開放以來,我國建築業發展規模不斷擴大,而政府部門由于受制于行政機構或事業單位性質的影響,監管機構和監管人員總數相對保持穩定,未隨受監工程數量增加而同步增長。使得質監站、安監站從事建設工程監督的監管模式難以適應日益擴大的基建規模與先進的建設技術,出現政府監管不力、監督工作缺乏專業性與客觀性、監督機制不健全等問題。政府購買監理企業等專業性強的社會單位提供第三方檢查服務,可以很好的彌補政府主管部門力量不足的問題。

4.2  促進建設工程管理規範化、標准化

通過第三方檢查服務,制定合理的檢查情況表及量化評分表,爲政府主管部門統一檢查標准、進行施工安全標准化監管工作提供技術支持;第三方檢查單位在彙總安全隱患的同時,借鑒國內外的先進安全管理經驗,提出針對性的解決方案,並跟蹤施工工地進行改進,切實提高施工工地的安全管理水平,促進了建設工程管理的規範化和標准化。

4.3  減少政府檢查機構與參建單位沖突

以往檢查中,政府檢查機構的強勢地位容易造成與參建單位個別人員的沖突,激化矛盾;第三方接受政府委托進行檢查,處于中立地位,降低了行政色彩。在進入現場檢查、要求參建方提供資料、配合檢查過程中,與受檢方地位平等,易于溝通協商,利于參建各方與政府檢查機構單位減少矛盾,共建平安工程。

日期:2019-7-10                        浏覽次數:76
 
   
       
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